《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》解读
发布时间：2018-06-12 信息来源： 责任编辑：
国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（以下简称《意见》），这是继2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度以来，国务院对实行这项制度作出的全面部署和具体安排，对于解决中国复杂的水资源水环境问题，实现经济社会的可持续发展具有重要意义和深远影响。
（一）问：请您简要介绍一下《意见》的出台背景？
答：水是生命之源、生产之要、生态之基。新中国成立以来特别是改革开放以来，水资源开发、利用、配置、节约、保护和管理工作取得积极进展，为经济社会发展、人民安居乐业作出了重要贡献。但必须清醒地看到，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情，水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题十分突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。
具体表现在五个方面：一是我国人均水资源量只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%，比人均耕地占比还要低12个百分点；二是水资源供需矛盾突出，全国年平均缺水量500多亿立方米，三分之二的城市缺水，农村有近3亿人口饮水不安全；三是水资源利用方式比较粗放，万元工业增加值用水量为120立方米，是发达国家的3-4倍，农田灌溉水有效利用系数仅为0.50，与世界先进水平0.7至0.8有较大差距；四是不少地方水资源过度开发，像黄河流域开发利用程度已经达到76%，淮河流域也达到了53%，海河流域更是超过了100%，已接近或超过其承载能力，引发一系列生态环境问题；五是水体污染严重，2010年38.6%的河长水质劣于三类，2/3的湖泊富营养化，水功能区水质达标率仅为46%。
随着工业化、城镇化深入发展，水资源需求将在较长一段时期内持续增长，加之全球气候变化影响，水资源供需矛盾将更加尖锐，我国水资源面临的形势将更为严峻。解决我国日益复杂的水资源问题，实现水资源高效利用和有效保护，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。根据水利改革发展的新形势新要求，在系统总结我国水资源管理实践经验的基础上，2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度，确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。
针对中央关于水资源管理的战略决策，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，进一步明确水资源管理“三条红线”的主要目标，提出具体管理措施，全面部署工作任务，落实管理责任和考核制度。这一水资源纲领性文件的出台和实施将极大地推动该项制度的贯彻落实，促进水资源合理开发利用和节约保护，保障经济社会可持续发展。
（二）问：《意见》提出了实行最严格水资源管理制度的指导思想、基本原则和主要目标，具体是什么？
答：《意见》立足科学发展这一主题，提出了实行最严格水资源管理制度的指导思想，即深入贯彻落实科学发展观，以水资源配置、节约和保护为重点，强化用水需求和用水过程管理，通过健全制度、落实责任、提高能力、强化监管，严格控制用水总量、全面提高用水效率，严格控制入河湖排污总量，加快节水型社会建设，促进水资源可持续利用和经济发展方式转变，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，保障经济社会长期平稳较快发展。
《意见》提出了实行最严格水资源管理制度“五个坚持”的基本原则。一是坚持以人为本，着力解决人民群众最关心最直接最现实的水资源问题，保障饮水安全、供水安全和生态安全。二是坚持人水和谐，尊重自然规律和经济社会发展规律，处理好水资源开发与保护关系，以水定需、量水而行、因水制宜。三是坚持统筹兼顾，协调好生活、生产和生态用水，协调好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水关系。四是坚持改革创新，完善水资源管理体制和机制，改进管理方式和方法。五是坚持因地制宜，实行分类指导，注重制度实施的可行性和有效性。
《意见》提出了实行最严格水资源管理制度的主要目标。到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内；用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上；主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上。为实现上述目标，《意见》与《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、2011年中央1号文件、《规划》相衔接，进一步提出了“十二五”期间和2020年的阶段性目标。到2015年，全国用水总量力争控制在6350亿立方米以内；万元工业增加值用水量比2010年下降30%以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.53以上；重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到60%以上。到2020年，全国用水总量力争控制在6700亿立方米以内；万元工业增加值用水量降低到65立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上；重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上，城镇供水水源地水质全面达标。
（三）问：《意见》具体包括哪些主要内容？
答：《意见》共分5章、20条，明确提出了实行最严格水资源管理制度的指导思想、基本原则、目标任务、管理措施和保障措施。主要内容概括来说，就是确定“三条红线”，实施“四项制度”。
“三条红线”：一是确立水资源开发利用控制红线，到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内。二是确立用水效率控制红线，到2030年用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。三是确立水功能区限制纳污红线，到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上。为实现上述红线目标，进一步明确了2015年和2020年水资源管理的阶段性目标。
“四项制度”：一是用水总量控制。加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制，包括严格规划管理和水资源论证，严格控制流域和区域取用水总量，严格实施取水许可，严格水资源有偿使用，严格地下水管理和保护，强化水资源统一调度。二是用水效率控制制度。加强用水效率控制红线管理，全面推进节水型社会建设，包括全面加强节约用水管理，把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程，强化用水定额管理，加快推进节水技术改造。三是水功能区限制纳污制度。加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量，包括严格水功能区监督管理，加强饮用水水源地保护，推进水生态系统保护与修复。四是水资源管理责任和考核制度。将水资源开发利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。
（四）问：为什么我国在现阶段要实行最严格水资源管理制度？
答：我国现阶段实行最严格水资源管理制度主要基于以下考虑：我国特殊的国情水情、当前严峻水资源形势和水资源管理改革的现实需求。
一是水资源总量的约束日趋突出。我国目前的年用水总量已经突破6000亿立方米，约占水资源可开发利用量74%。前面已谈到，很多地方水资源的形势十分严峻，水资源过度开发，已经接近或者突破水资源可以支撑的限度，如果不采取强有力的刚性措施，就难以扭转水资源严重短缺和日益加剧的被动局面。
二是除水资源总量约束外，水资源水质的约束也更加突出。2010年全国废污水的排放总量达到了750亿吨，河流水质不达标率接近40%，其中丧失利用价值的劣五类水占20%，直接威胁城乡饮水安全和人民的身心健康。水资源问题已经对经济社会发展和人民的生活形成了制约。如果延续原来比较弱的水资源管理政策和手段，将难以满足改善民生和经济社会发展对水资源供给的迫切要求。
三是未来引发更大水资源压力的各种因素仍然十分突出、十分活跃。我国是一个水资源严重短缺的国家，水资源的时空分布不均衡，而经济产业结构的不合理是长期困扰经济社会发展的难题，也是水资源问题产生和积累的一个重要原因。随着工业化、城镇化的加快推进，用水需求还会持续增长，尤其是近期各地出台了一系列区域经济发展规划，提出了大量新增用水的需求。在水资源总量有限、用水需求不断增长的背景下，只有守住这“三条红线”，实行最严格的水资源管理制度，压缩和限制现有的水资源荷载，腾出一定的水资源承载能力，才能满足经济社会快速发展的用水需求。
四是以往的水资源管理手段和效果不佳，最主要的问题是没有形成管理上的硬约束和硬手段，水资源管理的一些措施没能够以考核、审批等刚性手段予以体现。为了使水资源管理与经济转变发展方式相协调，必须从根本上更新思路，实行最严格的水资源管理制度。
（五）问：“最严格水资源管理制度”的“三条红线”是如何划定的？
答：一是关于用水总量控制指标的确定。严峻的水资源形势迫使我们必须设定水资源开发利用控制红线，并通过限定不同阶段的用水总量控制目标，严控水资源开发利用总量。根据国务院批复的《全国水资源综合规划》，从供水量来看，预测到2030年全国可供水量为7113亿立方米；从需水量来看，2010年全国用水总量为6022亿立方米，预测到2030年全国用水高峰时需水总量将达到7192亿立方米。通过实行最严格水资源管理制度，在强化节水的前提下，按照保障合理用水需求、适度从紧控制的原则，兼顾目标的约束性与可达性，到2030年全国用水高峰时用水总量上限力争控制在7000亿立方米，以此作为水资源开发利用控制红线，通过用水总量控制实现经济社会与水资源可持续利用协调发展。按照这一目标，《意见》提出，到2015年全国用水总量力争控制在6350亿立方米以内，到2020年力争控制在6700亿立方米以内。
二是关于用水效率控制指标的确定。《水法》规定，国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。用水总量控制要靠用水定额管理来实现。通过制定用水效率控制红线，提高水资源利用效率，在最大限度满足经济社会发展用水需求的前提下，有效缓解新增水资源供给的压力。考虑到用水效率指标的代表性，并与国家“十二五”规划纲要中节水目标相一致，采用万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数作为用水效率控制指标。根据《全国水资源综合规划》，按照高效用水、经济合理、技术可行的原则，到2030年我国万元工业增加值用水量应低于40立方米，农田灌溉水有效利用系数应高于0.6。这是确保2030年用水总量控制在7000亿立方米的用水效率最低门槛，也称用水效率控制红线，用水效率优于这些指标，用水总量控制目标才能实现。为保障2030年用水效率指标达到要求，《意见》提出，到2015年万元工业增加值用水量降低到80立方米、比2010年下降30%以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.53以上；到2020年我国万元工业增加值用水量应降低到65立方米、比2010年下降45%以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。
三是关于限制纳污控制指标的确定。国务院批复的《全国水资源综合规划》明确了到2030年全国江河湖泊水功能区水质基本达标的目标，核定了水功能区的纳污能力，其中江河湖泊容纳污染物COD和氨氮的最大能力分别为1050万吨和70万吨。从红线指标选取的代表性、可操作性角度出发，《意见》提出，到2030年全国江河湖泊水功能区水质达标率提高到95%以上，以此作为水功能区限制纳污红线。提出限制纳污红线就是要警示全社会我国江河湖泊污染在许多地方已十分严重，必须加强水功能区限制纳污红线管理，要求地方政府切实加大监管力度，落实减排责任，逐步削减污染物入河湖量，提高水功能区水质达标率。为实现这一目标，《意见》提出，到2015年全国重要江河湖泊水功能区水质达标率应提高到60%以上，到2020年全国重要江河湖泊水功能区水质达标率应提高到80%以上。
（六）问：“最严格水资源管理制度”的“严”体现在哪些方面？
答：最严格水资源管理制度控制指标的确定，既考虑了我国国情和水情，也参照了水资源可持续利用的国际先进水平。所谓最严格的水资源管理目标，实际体现在“三条红线”上。“红”就意味着是最严格，“线”是一个管控的目标，最严格的水资源管理制度的核心实际上是最严格的水资源管控目标。“三条红线”是我们水资源开发利用的一个底线，一旦突破这样的底线，经济社会发展就要受损，生态环境就要受到严重影响。
具体来讲，“最严格”的“严”主要体现在四个方面：
一是管理目标更加严格。我们最严格的水资源管理制度，尤其是用水总量控制的目标是到2030年不超过7000亿立方米。这实际上是我们在这一段时间之内可利用的一个最大量。为了实现这个“红线”目标，还提出了2015年和2020年阶段性的控制目标。
二是制度体系更加严格。在最严格的水资源管理制度框架下，要完善和细化用水总量的控制制度、取水许可和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、计划用水制度、水功能区管理制度等各项制度的具体内容和要求，使得每一项水资源的开发利用、节约保护的行为都有章可循。
三是管理措施更加严格。这体现在四个方面：第一，对取用水总量已经达到或者超过控制指标的地区，要暂停审批建设项目的新增取水；第二，对于取水总量接近控制指标的地区，就要限制审批新增取水；第三，制定节水的强制性标准禁止出售不符合节水强制性标准的产品；第四，对现状的排污量如果超出水功能区限制纳污总量的地区，要限制审批新增的取水，限制审批入河排污口。
四是考核问责更加严格。这一制度明确要求将水资源开发开发利用和节约保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上人民政府的主要负责人要对本行政区域水资源管理和保护负总责，并制定和实施严格的考核和问责制度。
（七）问：《意见》明确提出要建立水资源管理责任和考核制度，考虑到我国南北方水资源条件有较大差异，下一步如何进行责任分解和考核？
答：水资源“三条红线”指标体系的确定充分考虑了区域的水资源自然禀赋、社会经济发展水平以及未来经济社会发展的用水需求，同时还要考虑到它的区域差异性，既要体现对落后地区加大节约和保护力度的压力，又要对先进的地区也提出激励措施。具体考核主要是四个方面：
第一，水利部将以国务院批准的《全国水资源综合规划》为依据，考虑各地自然地理条件、经济发展水平、用水结构与发展规划，将《意见》确定的全国水资源管理红线指标分解到各省、自治区、直辖市，作为实施考核的依据。
第二，会同有关部门，制定《实行最严格水资源管理制度考核办法》，规范考核工作。同时，组织制定考核工作实施方案和统计办法、监测办法等配套文件。
第三，考核以5年为周期，采用年度考核和期末考核相结合，指标定量考核与制度建立情况定性考核相结合的方式，根据不同地区特点，对指标完成情况进行赋分。每次考核由水利部会同有关部门组成考核组，采用全面检查与重点省区抽查相结合的方式，对各省级行政区年度目标和重点任务完成情况进行检查评估考核，将考核结果报国务院，经国务院审定后向社会公告。
第四，考核结果纳入地方经济社会发展考核体系，并交中组部等干部管理部门。对未完成考核指标的省级人民政府，应提出限期整改措施，对连续未完成考核指标的省级行政区，建设项目新增取水的要限制审批或暂停审批。
（八）问：请问水利部下一步如何落实最严格水资源管理制度？
答：水利部将按照《意见》确定的阶段性目标和具体任务措施，加强组织领导，加快实施步伐，重点做好以下六方面工作：
一是认真做好《意见》的宣贯工作。面向全社会广泛持久深入地宣传《意见》，提高社会各界对实行最严格水资源管理制度的认识，增强贯彻落实自觉性。制定《意见》实施方案和任务分工，细化工作任务，明确目标要求，落实责任主体。
二是加快“三条红线”指标分解确认。组织指导流域机构加快“三条红线”分省指标协调确认工作，要求各省级行政区尽快完成分省指标确认。加快推进25条跨省重要江河水量分配工作。
三是扎实推动配套政策法规的完善和落实。推动出台《节约用水条例》、《水资源论证条例》等法规规章，严格落实水资源论证、取水许可等管理制度，强化水资源管理政策法规落实情况的监督检查，提升水资源管理执法监察能力。
四是强化水资源配置、节约和保护。强化建设项目水资源论证管理，加快推进规划水资源论证工作。组织制订重要江河流域水量调度方案、应急调度预案和调度计划，强化水资源统一调度。开展全国地下水超采区划定和复核工作，公布地下水超采区，明确禁采和限采范围。组织实施《节水型社会建设“十二五”规划》，组织制订高耗水工业和服务业用水定额国家标准，指导各省（区、市）加快完善用水定额体系，加快制订节水强制性标准，加强计划用水管理，公布重点用水监控单位名录，实施用水监控管理，规范和加强高耗水服务业用水管理，实施节水器具推广行动，深入推进节水型社会建设试点工作。按照《全国重要江河湖泊水功能区划》，完善水功能区的区划体系，推进饮用水水源地达标建设工作，妥善应对突发性水污染事件。组织编制《全国水资源保护规划》，努力构建水资源保护管理体系和工程体系。
五是加快实施水资源监控能力建设。全面启动水资源监控管理系统建设，按照3年基本建成、5年基本完善的目标，建立重要取水户、重要水功能区和主要省界断面三大监控体系，基本形成国家、流域和省级水资源监控管理系统。
六是建设好实行最严格水资源管理制度试点。按照率先确立水资源管理“三条红线”，率先出台实行最严格水资源管理制度意见、实施方案和考核办法，率先建成水资源管理系统，率先建立水资源管理行政首长负责制的总体要求，加快最严格水资源管理制度试点建设步伐，力争在关键环节和重点领域取得突破，为全面实行最严格水资源管理制度提供经验和示范。
